Cierre de puerto, restricciones al tráfico y puerto seguro (closed port, safe port)

PORT CLOSED, SAFE PORT

EL ARTÍCULO 8 DE LA LEY DE NAVEGACIÓN MARÍTIMA

Dice el punto segundo del artículo 8 de nuestra Ley de Navegación Marítima, artículo titulado con la expresión “Cierre de puertos”, que “… la Administración Marítima podrá proponer provisionalmente la prohibición de la navegación en los puertos y en sus canales de acceso, así como también la entrada y salida de buques, cuando lo aconsejen las condiciones meteorológicas o hidrográficas, existan obstáculos para la navegación o medien razones de protección, emergencia, seguridad pública o medioambiental o de orden público”. Generalizando, la mecánica del supuesto es la siguiente: un temporal azota con fuerza el acceso a un puerto; el Capitán Marítimo estima que la situación afecta  a la seguridad de la entrada y salida de los buques, de modo que propone a la Autoridad Portuaria que decrete por seguridad ciertas restricciones a la navegación en el ámbito portuario, como puede ser que se prohíban, hasta que la situación meteorológica mejore, las maniobras de entrada y salida de buques al puerto; y a la vista de ello, la Autoridad Portuaria, normalmente a través de una Resolución, decreta la vigencia de dicha restricción. Las maniobras de entrada y salida se cancelan y detienen hasta que una mejoría del tiempo justifique volver a transitar el mismo procedimiento de decisión, esta vez para dar por terminada la restricción antes decretada. Dejamos para los más entendidos si una restricción como la del ejemplo debería o no denominarse propiamente “cierre de puerto” (siquiera parcial), pero es innegable que se ha producido una limitación temporal de la plena operatividad del puerto, por causa de seguridad, o para ser más precisos, por falta de seguridad del puerto en caso de que no se hubiese tomado ninguna medida limitativa.

En cualquier caso, en mi opinión, a la vista del literal de la redacción del encabezamiento y del contenido del artículo 8 de la  Ley de Navegación Marítima, el concepto jurídico indeterminado “cierre de puerto” recoge toda situación encuadrable en cualquiera de los supuestos de los que trata el artículo, lo que comprende desde una completa anulación de toda actividad o todo el tráfico del puerto hasta cualquier restricción parcial o menor durante cierto periodo limitado, en algo de lo que allí puede hacerse en circunstancias normales (limitación extraordinaria de calado, prohibición del tráfico en cierta dársena, prohibición de maniobras de buques que excedan cierta eslora, o cierres del fondeadero -que a muchos fondeaderos también los carga el diablo-…), sin perjuicio de que a la hora de emitir resoluciones se adjetive el caso concreto de la manera más adecuada para describir la realidad y no alarmar más de lo necesario. Quizás, para no asustar a los destinatarios de la norma, el legislador debería haber empleado alguna expresión más liviana, como restricciones o limitaciones a  la actividad o el tráfico portuario, reservando un término tan rotundo como “cierre de puerto” exclusivamente para la completa anulación del tráfico portuario.

RESTRINGIR O ESPERAR

Viene al caso haberse parado a comentar la denominación del supuesto porque precisamente la alarma y el rechazo están en la raíz de lo que aquí queremos comentar: es comprensible en términos operativos y comerciales que no sea popular entre las Autoridades Portuarias (nacionales y extranjeras) que el puerto de uno tenga fama de cerrarse mucho,  o para no ponerse más dramáticos de lo preciso, que tenga fama de que, algo más que de vez en cuando, en aras de la seguridad se decretan restricciones puntuales al tráfico (a la entrada, a las maniobras, al calado, al uso del fondeadero portuario…) que, cómo no, provocarán entre los usuarios (armadores, fletadores, terminalistas…) los lógicos inconvenientes, pérdidas de tiempo, cambios de planes… Pero el mal tiempo está ahí, AEMET ha divulgado avisos calificados como "fenómenos adversos costeros (o de litoral) de nivel naranja o ROJO (por algo será), el práctico mira de reojo la barra maldiciendo que le haya tocado de guardia precisamente este día, los capitanes competentes que han de pasar su barco por esa barra sienten en la boca del estómago algo así como preocupación, y los consignatarios de esos buques tienen al teléfono a los operadores, nerviosos, que ya han nombrado mano de estiba antes de ver sus naves dentro de la dársena...

¿Qué alternativas hay a coger el toro por los cuernos y admitir y declarar con franqueza y responsabilidad que durante unos días o unas horas en este puerto por seguridad no va a haber maniobras de entrada o salida, para que todos los usuarios y servicios portuarios y demás servicios que se prestan en los puertos acomoden su actividad a ese hecho puntual? Bien, en el mundo real, aparte de hacer lo anterior, el departamento de explotación de la Autoridad Portuaria puede apurar, reservando la resolución no para cuando la maniobra sea potencialmente insegura, sino para cuando ya sea abiertamente imposible; o simplemente se puede prescindir de toda declaración de cierre o de restricción y, eso sí,  cancelar de facto las maniobras que resulte patentemente irresponsable abordar.

Un efecto, tal vez inquietante, tendría la última opci´ón: con ella no quedaría rastro de estadística oficial de que en ese puerto, from time to time (o por lo menos, no tanto como en otros puertos competidores), las condiciones meteorológicas u otras circunstancias sobrevenidas perjudican su plena actividad.

Se podrían estudiar las estadísticas de cierre al tráfico de cada puerto, para determinar acaso su proverbial inmunidad al mal tiempo, sobre todo con el cambio climático, que nos suelta de vez en cuando tormentas bien notorias…

El problema de optar por dejarse de resoluciones y ya se irá viendo lo que se puede llegar a hacer (siempre, claro, que sea proclive a tanta sangre fría también el Capitán Marítimo, que ya hemos visto que tiene cosas que decir), es, en el caso concreto y en el momento concreto en que hay que decidirlo (en el fragor de la tormenta, en la noche de un fin de semana, con el buque de entrada ya casi metido en la enfilación…), analizar sobre quién recae el peso de alzar la voz y decir hasta aquí hemos llegado, porque hasta ese momento no existe resolución a que acogerse para con tranquilidad de espíritu (espíritu jurídico) sentenciar que tal maniobra no se va a hacer. ¿Estará la administración portuaria lista para decidir al minuto que se ha llegado al límite, o debe hacer saltar la liebre el práctico, o el capitán del buque agarrado a la regala del alerón, dando bandazos violentos mientras trata de revirar contra el viento, o el VTS…? Igual, unos por otros, es demasiado tarde…

Sin haberse decretado oficialmente ninguna restricción de tráfico o suspensión del practicaje después de darse por advertida la situación meteorológica desfavorable (porque, por ejemplo, el Capitán Marítimo recomendó la restricción y/o, porque el servicio de practicaje comunicó las circunstancias adversas y/o, porque, al final, el temporal es de público conocimiento y además AEMET lo está certificando desde hace muchas horas) , es particularmente incómoda la posición del práctico: por voluntad de La Ley de Puertos y de la Ley de Navegación Marítima, en una situación como esa, sin resoluciones restrictivas, el práctico sigue técnicamente siendo un mero prestador de un servicio de asesoramiento técnico-náutico al capitán pero cuya presencia en todo buque de más de 500 GT es obligatoria e imprescindible para poder efectuar la maniobra, de manera que si el práctico lo ve "muy mal" o "imposible" pero la Dirección de la Autoridad Portuaria no ha tenido a bien distinguir jurídicamente esa situación de la de un día de mar bella, el práctico se ve obligado, bien a declinar a título particular prestar su servicio (lo cual, aunque tenga toda la razón, por el momento supone cargar con la mochila de la responsabilidad de ser quien dice "no", con la consecuencia de que el buque no hace la maniobra -imaginemos que el capitán, echado para adelante, afirma que sí quiere hacer la maniobra, quejándose, él o su armador, que no se ha podido hacer porque llanamente el práctico no ha querido dar su servicio, el servicio que en España jurídicamente presta un ente privado a través de una licencia-), bien a apretar los dientes y seguir adelante, arriesgándose al accidente, personal y/o del barco practicado. Es cierto que le cabe la alternativa de reiterar una vez más la recomendación al puerto de suspender oficialmente el tráfico, tal vez (siendo ya muy legalistas) acogiéndose al artículo 24.3 del Reglamento de Practicaje, e igual ahí, como hecho casi consumado, se le acabe dando la razón, pero 1º) estamos ya metidos en lo más fuerte del temporal, ante lo inevitable (¿qué previsión es esa?), 2º) se ha dado pie hasta ese momento a planes que se van a truncar in-extremis (peor que haber podido planificar la adversidad con un poco más de margen) y, 3º) se da la oportunidad a la intervención del factor humano, cuando en vez de ponerse en su sitio y "pintar la línea roja", bienintencionadamente el práctico opte por intentar lo que no deber´ía haber intentado.

Un día sale bien, otro también, pero...

RESTRICCIONES Y SEGURIDAD DEL PUERTO EN TÉRMINOS COMERCIALES

Y el caso es que, al menos desde el campo de la contratación para el transporte marítimo, la opción no sólo más responsable, sino la que comercialmente tiene mayor sentido, sería la de decretar en tiempo y forma la restricción al tráfico que por seguridad proceda. Y ello porque, lejos de aportar un baldón o sambenito de inseguridad al puerto, el que éste tenga un sistema eficaz de detección y respuesta de las situaciones que hacen puntualmente peligroso en algo al puerto, de manera que se puedan poner a tiempo los medios para que los buques usuarios puedan mantenerse seguros bajo esos episodios y hasta que los mismo pasen, garantiza que el puerto pueda, pese a todo, seguir considerándose seguro.

Efectivamente, en el ámbito de los fletamentos, a menudo los fletadores se comprometen a garantizar la seguridad y la accesibilidad de los puertos a los que los buques son enviados en virtud del contrato, así como de los muelles que son empleados, y asumen una grandísima responsabilidad frente al armador por los daños que el buque pueda experimentar resultado de la inseguridad del lugar (puerto y/o muelle) pactado como destino del buque.   Como se desprende de la práctica internacional, y ahora también de la legislación positiva española (ver los artículos 215, 216 y 225 de la Ley de Navegación Marítima), el que un puerto sea “seguro” (“safe port”) constituye una característica cuya presencia se erige normalmente como exigencia cuando el fletador es el que elige el puerto, y cuya ausencia, tanto cuando el puerto viene señalado en la póliza de fletamento como cuando el puerto concreto es elegido por el fletador, determina consecuencias de la mayor relevancia. La definición de puerto “seguro” utilizada hoy por todos los autores es la dada por una famosa decisión jurisprudencial inglesa (Caso Eastern City, de 1958): "un puerto no se considerará seguro a menos que, en el periodo de que se trata, un buque determinado pueda llegar a él, utilizarlo y regresar de él sin exponerse, de no sobrevenir algún acontecimiento anormal, a ningún peligro que no pueda evitarse mediante una buena navegación y  maniobra”. 

En cuanto a la “accesibilidad”, es una característica que la Ley de Navegación Marítima pone al lado de la “seguridad” del puerto, compartiendo régimen jurídico con ésta. Podríamos decir que la “accesibilidad” viene a ser una faceta, o tal vez mejor, un caso concreto de la característica de “seguridad” de un puerto: cuando el “peligro” se manifiesta en una imposibilidad de acceso del buque al puerto (por un obstáculo, por falta de calado, por hielo…), y donde, lógicamente, los perjuicios se vierten en forma no de daños sino de  “retrasos” en poder acceder, estaremos ante un supuesto de “falta de accesibilidad del puerto”.

Pero, mucho cuidado: no todo supuesto de peligro material ni cualquier supuesto de inaccesibilidad en un puerto convierte a éste en un puerto “unsafe” o “inaccessible”, sino que hay que diferenciar aquí entre los peligros o impedimentos de acceso permanentes (o que implican una espera a su desaparición  tal que llegaría a frustrarse el contrato), y aquellos que son meramente temporales a efectos de resolución o no del contrato. Sólo los primeros hacen al puerto “inseguro” (o “innacesible”); no obstante (y esto es crucial) a ellos hay que añadir los peligros temporales endémicos, a no ser que a su vez sean previsibles y evitables. Efectivamente, a día de hoy, a nivel internacional en el ámbito jurídico-privado de la contratación del transporte marítimo, los siguientes casos no serían supuestos de inseguridad/inaccesibilidad: ni los peligros e imposibilidades de acceso meramente temporales, ni tampoco los peligros temporales endémicos pero a pesar de ello previsibles y evitables.

Respecto a peligros e imposibilidades de acceso meramente temporales, un puerto no deja de ser accesible desde el punto de vista contractual por el hecho de que resulte transitoriamente inaccesible por un obstáculo meramente temporal (mal tiempo, marea…), ni tampoco inseguro ante la ocurrencia de un peligro meramente temporal; pero lo que sí que hay que tener en cuenta es que para no poner en cuestión la seguridad y accesibilidad del puerto estos peligros e inaccesibilidades meramente temporales han de ser notificados al capitán del buque de no ser razonable la exigencia para él de su conocimiento (si pese a ser meramente temporal, el peligro o inaccesibilidad no es patente para ese capitán, sino latente, el no apercibimiento al mismo generaría la inseguridad del puerto en el contexto del cumplimiento del fletamento concernido).

En cuanto al caso de peligros temporales endémicos, pero previsibles y evitables hay que decir que, en general, un puerto será “unsafe” si por sus propias características adolece de un determinado peligro, incluso aunque éste se manifieste sólo durante periodos limitados, como podrían ser resacas que pusiesen en peligro al buque en el interior del puerto; pero es fundamental aquí tener en cuenta que la jurisprudencia inglesa ha establecido que, bajo ciertas condiciones, esta característica de un puerto no lo convertiría en “unsafe”: efectivamente, si en ese puerto el buque dispusiese de los medios para poder prever y evitar dicho peligro (en el ejemplo de las resacas, por ejemplo, que existiese disponible una eficaz previsión meteorológica junto a cancha para maniobrar, un sistema para que el camino de salida esté expedito y unos servicios de practicaje, remolque, etc… que permitiesen al buque abandonar el puerto con tiempo suficiente y aguardar en seguridad fuera de él a que el episodio de peligrosidad finalice; en el ejemplo de la peligrosidad de la barra bajo mal tiempo, que el puerto diligentemente suspendiese el tráfico por el periodo en que los parámetros oceanometeorológicos superasen ciertos umbrales estudiados...). En suma, la clave radica en si ante la peligrosidad episódica aunque endémica, hay al tiempo “remedio” para la misma o no lo hay.

Todo lo anterior, referido al puerto, es aplicable también a la concepción de la seguridad del muelle.

SISTEMAS DE ALERTA Y RESTRICCIÓN, Y SEGURIDAD COMERCIAL DEL PUERTO

Volviendo a nuestro puerto y a una potencial resolución de cierre del puerto, o de restricción de su tráfico, ante un episodio de mal tiempo o de otro suceso que pudiese afectar a la seguridad, a la vista de lo explicado está claro que, al contrario de lo que pudiese parecer en un principio, flaco favor haría la Autoridad Portuaria a sus numerosos clientes fletadores de buques escatimando una oportuna resolución temporalmente limitativa del tráfico, ya que puede estar poniendo a esos clientes en situación de incumplir la garantía de seguridad del puerto que han comprometido frente al armador de ese buque que está intentando ganar la entrada a base de pantocazos. Y es que el hecho de que se hubiese decretado una restricción de entrada y salida de buques durante el temporal (siempre y cuando efectivamente el calibre del temporal razonablemente hiciese temer por la seguridad de la maniobras, tanto como para que el Capitán Marítimo adopte la precaución de recomendar el cierre), en primer lugar ello protege a los fletadores, pues en términos de fletamento no puede hablarse de inseguridad o inaccesibilidad del puerto, ni cabe ya incurrir en ello por desapercibimiento del capitán del buque, y en segundo lugar demuestra que el puerto tiene y utiliza armas preventivas que incluso frente a peligros reales y recurrentes le permiten mantener el marchamo comercial de seguridad del puerto. Y finalmente, imaginar un siniestro en las mismas condiciones materiales de peligro pero que ocurrió porque no se restringió el tráfico a tiempo, sí que pone a los fletadores ante una gravísima responsabilidad, y a su vez al propio puerto ante un título de inseguridad que trasciende el ámbito puramente contractual de sus usuarios. Por no hablar de una potencial responsabilidad a su vez de la Autoridad Portuaria, responsabilidad no sólo en regreso frente a sus "clientes" (embarazoso pleito sería), sino ante la sociedad, que no tiene por qué soportar más allá de lo razonable las consecuencias dañosas de un accidente marítimo acaecido por estirar las posibilidades comerciales de un puerto. Al menos en España las Autoridades Portuarias son ante todo entidades públicas, que sepamos, por mucho que el legislador las haya embarcado conscientemente en un contexto de competencia.

Por cierto, no sería muy leal la competencia entre puertos si unos se resignan a adoptar restricciones temporales cuando "toca", y otros prefieren arriesgar más cuando les llega su turno.

Al fin y al cabo, ¿es seguro un puerto que, por apurar su operatividad, vive cerca de meter en problemas –gravísimos– a sus clientes? Ya se sabe, lo barato (mantener el puerto impoluto de restricciones al tráfico, cara a la galería) puede salir caro (puerto intrínsecamente inseguro, a causa de su gestión).

Así que ahí está el artículo 8 de la Ley de Navegación Marítima.