Cuando miramos un puerto marítimo, vemos
un maremágnum de personas y bienes moviéndose para un lado y para otro,
sirviendo cada uno a su propio propósito, en una especie de caos que, sin
embargo tiene su propia organización, su propia lógica. Hay allí espacios
marítimos y terrestres, y bienes públicos, y también privados, y actividades
públicas de diferente género (prestación de servicios públicos, control,
gestión…), llevadas a cabo por diferentes entidades públicas, incluso de
diferentes administraciones, y empresas privadas, unas realizando sus propios
negocios privados, otras prestando servicios a los usuarios del puerto, y
siendo estos servicios de diferente clase, comerciales unos, portuarios otros
con licencia de la autoridad pública… Podemos sentirnos perdidos en este
huracán de actividad. Pero podemos llegar a entender todo esto como un baile
armónico y organizado, a través de entender un poco la lógica que tiene por
detrás todo ello, y esa lógica la aporta, como casi siempre en la vida, el
derecho. En este caso, el derecho
portuario. Vamos a ver tranquilamente, en una serie de posts, los rudimentos
más básicos del derecho portuario de España, que radica fundamentalmente en la
Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. A ver si después de ello,
somos capaces de entender un poco a este enorme organismo vivo, lleno de
barcos, terminales, mercancías, medios de transporte terrestre, edificios,
espacios terrestres y marítimos, administraciones, empresas privadas, y gente
corriendo para aquí y para allá gestionando, dando servicios, organizando,
controlando, ejecutando contratos de transporte… En suma, entender qué papel
tiene y qué propósitos y circunstancias animan a cada peón de este gran mecano
que es un puerto. En este caso en España.
Pero antes de empezar con España, demos un pequeño salto atrás para tomar perspectiva, y tratemos de perfilar en líneas generales qué es un puerto, en cualquier puerto del mundo, y qué elementos básicos a la hora de organizarlos se podrán encontrar en cualquiera de ellos. Vamos allá.
Podríamos empezar diciendo que la actividad que se desarrolla en un puerto gira fundamentalmente (aunque no agota el catálogo) en torno al intercambio de mercancías entre dos modos de transporte, el marítimo y uno terrestre. Tal actividad implica la presencia y conjugación de una serie de elementos básicos, los cuales van a configurar la unidad organizativa que denominamos “puerto”. Esos elementos básicos serían:
· 1) Un conjunto de elementos físicos imprescindibles para el desarrollo de la actividad portuaria. En los textos se encuentran muchos modos de clasificarlos, pero uno de los más habituales es diferenciar tres componentes fundamentales: los accesos marítimos, es decir, las zonas de aproximación y fondeo, la lámina de agua, los canales, la señalización marítima y las obras civiles de defensa, esto es, el espacio marítimo y la infraestructura aneja que facilita la entrada y salida del buque del área portuaria; los espacios portuarios terrestres, es decir, la superficie terrestre sobre la que se asienta el grupo de elementos físicos que se van a citar en el siguiente punto, y donde se van a realizar las operaciones de servicio a los buques y a los diferentes tipos de mercancías en el intercambio de mercancías entre modos de transporte, particularmente el depósito y almacenamiento; y finalmente las obras civiles de infraestructura terrestre (muelles, astilleros, dársenas…), de edificación o superestructura (almacenes, lonjas, oficinas, depósitos…), las instalaciones mecánicas (grúas, tuberías…), redes técnicas de servicio (redes eléctricas, de agua…) y las conexiones con otras vías de transporte (viales, puentes, vías férreas…), esto es, todos aquellos elementos físicos construidos y asentados sobre los espacios portuarios terrestres para posibilitar las operaciones de servicio a los buques y a los diferentes tipos de mercancías. Tal suma de instalaciones portuarias, el último de los grupos de elementos citados, requerirá, lógicamente, una labor de planificación, generación y mantenimiento de las mismas.
· 2) Unos servicios prestados en los puertos, es decir, toda una serie de actividades pre-ordenadas a la consecución del objetivo final de que, sirviéndose de los espacios portuarios (marítimos y terrestres) y de las instalaciones portuarias, unas mercancías lleguen en buque por mar, sean desembarcadas, pasen a un medio de transporte terrestre y continúen camino hasta su destino final (o viceversa), o a la realización de otras actividades comerciales o industriales propias de los puertos, como la construcción o reparación naval, o la logística relacionada con la actividad pesquera o con la navegación de recreo. Tenemos así, por ejemplo, el servicio de control de puerto, el de practicaje, el de remolque, el de amarradores, el de estiba y desestiba, el de almacenaje… En todo caso, respecto a esos servicios portuarios, habrá unos prestadores (operadores) y unos prestatarios de los mismos. Los prestadores serán variados, de pendiendo en principio del tipo de servicio de que se trate, pudiendo ser tanto públicos como privados. A su vez, la prestación de los servicios requiere una planificación, y una ordenación y control de los mismos.
· 3) Una gestión patrimonial de los espacios portuarios (marítimos y terrestres) y de las instalaciones portuarias, en tanto en cuanto éstos tendrá unos titulares o propietarios (habitualmente públicos), y al tiempo habrán de ser utilizados, en muchos casos de manera privativa, o con una especial intensidad, temporal o permanentemente, por prestadores y prestatarios de los servicios en los puertos, casi siempre distintos de los titulares o propietarios, debiendo ser adecuadamente gestionado el acceso a tal utilización.
· 4) Una regulación, esto es la generación y el control del cumplimiento de una normativa relativa tanto a los variados aspectos de los espacios portuarios (marítimos y terrestres) y de las instalaciones portuarias, y su utilización, como a las múltiples facetas de los servicios prestados en los puertos y su ejecución.
Un aspecto fundamental a tener en cuenta en todos estos elementos básicos de la actividad portuaria (espacios portuarios, con la preceptiva gestión y control de su uso; instalaciones portuarias, con la consiguiente planificación, generación y mantenimiento de las mismas; servicios, con sus aspectos de planificación, ordenación, prestación y control; gestión patrimonial y regulación) es el papel que juegan o deben jugar en ellos las Administraciones Públicas. En España al menos, al acercarnos al puerto, nos encontramos con el sector público por todos los lados, empezando por la propia Autoridad Portuaria. Desde una perspectiva económico-social de países como el nuestro, no es difícil plantearse razonas para lo anterior como las siguientes: en primer lugar los puertos sirven a la economía de los países, creando además empleo y riqueza en sus hinterlands, función pública por la que las Administraciones Públicas parece razonable que intervengan en la actividad portuaria, participando en las decisiones organizativas, estableciendo los servicios públicos esenciales que los puertos deben cubrir y las condiciones para prestarlos, y velando por el buen funcionamiento del sistema; en segundo lugar el ámbito espacial propio de la actividad portuaria se corresponde con zonas físicas de dominio público o titularidad pública; en tercer lugar la actividad portuaria tiene una incidencia medioambiental y urbanística de primer orden; en cuatro lugar la actividad portuaria requiere regulación y control del cumplimiento de esa regulación, y ello debe ser ejercitado por órganos con la autoridad adecuada y protegiendo el interés público, que estará concernido en múltiples facetas; y en quinto y último lugar, para no alargarnos más, la actividad portuaria y la prestación de los servicios propios de la misma requieren unas instalaciones muy especializadas y costosas, que implican la lógica razonable de no duplicar innecesariamente las instalaciones portuarias en zonas próximas así como que los servicios portuarios sean prestados en condiciones de competencia limitada, y ello parece aconsejar la intervención de un órgano público organizador, coordinador e imparcial, tanto a la hora de decidir dónde y cómo desarrollar un puerto o unas infraestructuras portuarias, o con qué limitaciones a la competencia se otorga y se presta un servicio, como a la de velar para evitar situaciones de abuso de poder de mercado.
Dicho lo anterior, que como se ha dicho está alentado con la perspectiva que en Europa Occidental y en España acostumbramos a tener, hay que señalar no obstante que la respuesta acerca del nivel de intervención que han de tener las Administraciones Públicas en la gestión de los puertos varía en función del país. En definitiva, la decisión acerca de cuánto y cómo interviene la Administración Pública (sobre todo la estatal) en la actividad portuaria, es una cuestión de opción político-económica que en cada país se adopta de una manera. En este sentido ha hecho fortuna entre la doctrina que trata estos asuntos la clasificación de los puertos en “service port”, “tool port”, “landlord port” y “prívate port”, en función del grado de protagonismo en su gestión del organismo público que tiene encomendada su dirección y del papel que las empresas privadas juegan, donde (y siguiendo aquí a Freire Seoane y González Laxe en “Fletes y comercio marítimo”, Netbiblo, 2007, pags 186 y ss):
·
Un “service
port”, o “puerto de servicio” sería un puerto en el que ese organismo
público sería responsable del puerto en su conjunto, encargándose de proveer y
mantener las instalaciones y de prestar los servicios portuarios.
·
Un “tool port”
o “puerto
herramienta”, en el que la diferencia con el anterior radica en que los
servicios portuarios son prestados por operadores privados en régimen de
concesión o licencia.
·
Un “landlord
port” o “puerto propietario” sería un puerto donde el organismo público
se limita a proveer la infraestructura, aunque los servicios son prestados por
operadores privados, los cuales además son los que realizan la inversión en la
superestructura necesaria para dichos servicios y los responsables de su
mantenimiento.
· Un “prívate port” o “puerto privado”, donde la provisión de todo tipo de instalaciones así como la prestación de servicios corre por cuenta de los operadores privados.
Como ya anunciamos al principio,
lo que nosotros vamos a ver a lo largo de una serie de posts es, sobre todo en
su dimensión jurídica, los rudimentos más básicos del sistema español de
gestión de los puertos y las actividades que en ellos se ejecutan.
Elaborado a partir de contenidos del texto “Apuntes de Gestión de Actividades Marítimo-Portuarias”, de Pedro Laborda, 2020. © Pedro Laborda Ortiz; Propiedad Intelectual Sol. CCA-000018-2020
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