DERECHO PORTUARIO (8): LAS AUTORIDADES PORTUARIAS

AUTORIDADES PORTUARIAS

Ya habíamos dicho en un post anterior que las Autoridades Portuarias, como Puertos del Estado, forma parte del llamado “sector público estatal institucional”, siendo su forma jurídica la de una “entidad de derecho público vinculada o dependiente de la Administración General del Estado”, pero distinta a “organismos autónomos”, a “entidades públicas empresariales” y a las figuras recogidas en los puntos del b) al h) de del art 2.2º de la LGP.   Al igual que Puertos del Estado, las Autoridades Portuarias se rigen por su legislación específica, fundamentalmente radicada en la propia LPEMM, por las disposiciones de la LGP que les sean de aplicación y, supletoriamente, por la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.

Régimen de funcionamiento de las Autoridades Portuarias 

Respecto a su régimen de funcionamiento, hay que destacar:

 

·         Tienen  personalidad jurídica y patrimonio propios, así como plena capacidad de obrar; son, pues sujetos jurídicos diferenciados de la propia Administración General del Estado, si bien son Administración Institucional, es decir, entes nacidos para la gestión de intereses generales, ejecución de actividades públicas de la competencia de la Administración General del Estado y dependientes en última instancia de la misma.

 

La personalidad jurídica propia y la capacidad de obrar legitima a las Autoridades Portuarias para mantener relaciones jurídicas en su propio nombre, lo que hace que, entre otras cosas, puedan por sí mismas acudir a los Tribunales (incluso para recurrir actos de la Administración del Estado).

 

Respecto a las actividades a ejecutar, en concreto las Autoridades Portuarias desarrollan las funciones que les asigna la LPEMM. Eso sí, el desarrollo de esas funciones lo realizan bajo el principio general de autonomía funcional y de gestión (sin perjuicio de las facultades atribuidas al Ministerio de Fomento –MITMA- a través de Puertos del Estado, y de las que correspondan a las Comunidades Autónomas). Por tanto, como ocurre en toda entidad estatal de derecho público, el “para qué sirven y qué hacen” las Autoridades Portuarias es algo marcado por el Estado y en última instancia legalmente fijado, aunque el “cómo lo hacen” es algo en que conservan su autonomía (funcional), si bien, como hemos dicho ya e insistimos a continuación, bajo la dependencia (orgánica) en este caso del Ministerio de Fomento.

·         Dependen del Ministerio de Fomento  -MITMA-, a través de Puertos del Estado; esto es, manifestación expresa del carácter instrumental de las Autoridades Portuarias para, como acabamos de decir, el cumplimiento de unos fines públicos y la prestación de unos servicios cuyo “titular” originario es el Estado.

·         Ajustan sus actividades:

 

§  Al ordenamiento jurídico privado, incluso en las adquisiciones patrimoniales y contratación, lo cual facilita una gestión “empresarial” sin las rigideces propias del derecho administrativo.

 

Los campos en donde fundamentalmente operan bajo el derecho privado son:

 

o   Contratación

o   Adquisiciones patrimoniales

o   Relaciones laborales con sus empleados

o   Prestación de servicios en el puerto

 

Aunque también es cierto que, incluso actuando en esos campos dentro del ámbito del derecho privado, han de observar ciertas cautelas de carácter público, por razón de su origen y de los fines públicos a los que sirven. Por ello, en la contratación (incluidos los contratos para la gestión indirecta de servicios en los puertos y los contratos de obras) se someten en todo caso, a los principios de publicidad, concurrencia, salvaguarda del interés del organismo y homogeneización del sistema de contratación en el sector público, así como a cierta normativa específica que en definitiva es la relativa a la contratación pública (conservando no obstante su plena autonomía de gestión).

 

§  Pero ajustan su actividad al derecho administrativo en el ejercicio de las funciones de poder público que el ordenamiento le atribuya.

 

Esa detentación de poder público, y por tanto, aplicación del derecho administrativo, se produce fundamentalmente en estos campos:

 

o   Gestión y utilización del dominio público portuario (entre ello lo relativo a concesiones y autorizaciones sobre este dominio)

o   Ejercicio de las funciones encomendadas por la ley a las Autoridades Portuarias en el ámbito de los servicios portuarios

o   Exacción y recaudación de tasas portuarias

o   Actividad de policía portuaria

o   Potestad sancionatoria

o   Reclamaciones de responsabilidad patrimonial

 

·         En cuanto al régimen patrimonial, se regirá por su legislación específica y, en lo no previsto en ella, por la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas.

 

Actualmente hay veintiocho Autoridades Portuarias. Sabiendo que los puertos de interés general son 46, como  antes dijimos, es evidente que bajo una Autoridad Portuaria se pueden agrupar varios puertos. Efectivamente, esto lo prevé el art 24.4 LPEMM.

Ante la eventualidad de que surjan nuevos puertos de titularidad estatal,  se establece en el art 24.5 que  los puertos de nueva construcción serán incluidos, por orden del Ministerio de Fomento, y previo informe de la Comunidad Autónoma, en el ámbito competencial de una Autoridad Portuaria ya existente, o serán gestionados por una Autoridad Portuaria creada al efecto.

Competencias, funciones y ámbito territorial de las Autoridades Portuarias

A modo de introducción a este apartado, conviene señalar, como ya se mencionó anteriormente en otro post, que se suelen clasificar los puertos (o para ser más exactos, su modo de organización y dirección) en cuatro tipos, en función del nivel de implicación del organismo público que los gestiona y controla (como es el caso en España de las Autoridades Portuarias para cada uno de ellos)  en la ejecución de las operaciones y en la prestación de los servicios en ellos. Y así se habla de private port,  landlord port, tool port y operating o service port. Un private port sería aquel puerto donde la provisión de todo tipo de instalación portuaria y toda prestación de servicios corre a cargo de operadores privados, restando a la Autoridad Portuaria, como mucho, un mero papel supervisor y coordinador; un landlord port sería un puerto donde la Autoridad Portuaria se limita a jugar un papel regulador y controlador de la actividad portuaria, aunque manteniendo el control y administración de la utilización de los espacios e infraestructuras portuarias y cediendo espacio físico (a través del mecanismo de las concesiones y autorizaciones) a operadores privados, pero son estos quienes propiamente realizan la actividad portuaria y ofrecen los servicios portuarios, siendo los auténticos titulares de dichos servicios (y no sólo sus ejecutores materiales), y encargándose además de aportar los medios de manipulación y desarrollar la superestructura material para tales actividades y servicios. En un tool port, la Autoridad Portuaria adquiere mayor protagonismo, pues los operadores privados ofrecen los servicios, pero aquélla aporta también las superestructuras portuarias y los equipos de manipulación, es decir: los operadores privados prestan sus servicios empleando los medios que les facilita la Autoridad Portuaria. Finalmente, un operating port (también denominado service port, o comprehensive port) es aquél donde la Autoridad Portuaria incluso explota las instalaciones. La tendencia hoy en día es hacia los landlord port, y el modelo español diseñado por la LPEMM y desarrollado a través del Ministerio de Fomento y la Administración Portuaria Estatal es de ese tipo. El propio organismo Puertos de Estado define al modelo como de “landlord avanzado” donde la Autoridad Portuaria es proveedor de infraestructura y suelo portuario y regula la utilización de este dominio público, pero  además “lidera la oferta portuaria” (en su propias palabras), en el sentido de que impulsa, con lo que ello implica, el que en los puertos se ubiquen toda una serie de actividades que generan valor añadido a la mercancía, que hacen que los puertos queden integrados en las cadenas logísticas e intermodales, caminando hacia su conversión en centros logísticos más que en mero punto de intercambio de mercancías tierra/mar. Desde este enfoque  hay que interpretar las competencias y funciones que la LPEMM reserva a las Autoridades Portuarias y que vamos a pasar a ver a continuación.

De acuerdo al art 25 LPEMM, corresponden a las Autoridades Portuarias las siguientes competencias:

a)      La prestación de los servicios generales, así como la gestión y control de los servicios portuarios.

 

Dos competencias más específicas, pero que puede decirse que constituyen aspectos concretos de ésa, son:

* La coordinación de las operaciones de los distintos modos de transporte en el espacio portuario.

* La ordenación y coordinación del tráfico portuario, tanto marítimo como terrestre.

 

b) La ordenación de la zona de servicio del puerto y de los usos portuarios.

 

c) La planificación, proyecto, construcción, conservación y explotación de las obras y servicios del puerto, y el de las señales marítimas que tengan encomendadas, con sujeción a lo establecido en esta ley.

 

d) La gestión del dominio público portuario y de señales marítimasque les sea adscrito.

 

e) La optimización de la gestión económica y la rentabilización del patrimonio y de los recursos que tengan asignados.

 

f) El fomento de las actividades industriales y comerciales relacionadas con el tráfico marítimo o portuario.

El art 26 detalla las funciones atribuidas a las Autoridades Portuarias para el ejercicio de las citadas competencias de gestión atribuidas. Es una larga lista, de donde aquí destacamos:

·         En materia de servicios prestados en los puertos:

a)      Gestionar los servicios generales y los de señalización marítima, autorizar y controlar los servicios portuarios y las operaciones y actividades que requieran su autorización o concesión.

b)      Aprobar libremente las tarifas por los servicios comerciales que personalmente presten las Autoridades Portuarias, así como proceder a su aplicación y recaudación.

c)      Otorgar (a prestadores privados)  las licencias de prestación de servicios portuarios en la zona de servicio del puerto.

·         En materia de infraestructuras:

 

d)      Proyectar y construir las obras necesarias en el marco de los planes y programas aprobados.

e)      Elaborar los planes de objetivos de horizonte temporal superior a cuatro años.

 

·         En materia de gestión de espacios portuarios:

 

f)       Ordenar los usos de la zona de servicio del puerto, y planificar y programar su desarrollo, de acuerdo con los instrumentos de ordenación del territorio y de planificación urbanística aprobados.

g)      Otorgar las concesiones y autorizaciones de uso del dominio público portuario, recaudar las tasas por ese otorgamiento, vigilar el cumplimiento de las cláusulas y condiciones impuestas en el acto de otorgamiento, aplicar el régimen sancionador y adoptar cuantas medidas sean necesarias para la protección y adecuada gestión del dominio público portuario.

 

·         Otros de interés:

 

h)      Elaborar, aprobar y hacer cumplir las correspondientes Ordenanzas Portuarias.

i)        Controlar en el ámbito portuario, el cumplimiento de la normativa de admisión, manipulación y almacenamiento de mercancías peligrosas, al igual que los sistemas de seguridad y de protección, contra incendios y de prevención y control de emergencias, así como colaborar con las Administraciones competentes sobre protección civil, prevención y extinción de incendios, salvamento y lucha contra la contaminación.

j)        Impulsar la intermodalidad,  promoviendo que las infraestructuras y servicios portuarios respondan a una adecuada intermodalidad marítimo-terrestre, y administrando las infraestructuras ferroviarias de su titularidad, favoreciendo una adecuada intermodalidad marítimo-ferroviaria.

El ámbito territorial de competencia de las Autoridades Portuarias es el comprendido dentro de los límites de la zona de servicio del puerto y los espacios afectados al servicio de señalización marítima cuya gestión se les asigne.

En otro post trataremos de la organización interna y el régimen económico de las Autoridades Portuarias.

Elaborado a partir de contenidos del texto “Apuntes de Gestión de Actividades Marítimo-Portuarias”, de Pedro Laborda, 2020. © Pedro Laborda Ortiz; Propiedad Intelectual Sol. CCA-000018-2020